Gouvernance des institutions et efficacité organisationnelle


Gouvernance des institutions et efficacité organisationnelle

Si l’on en croit Tort (2000), dans un ouvrage consacré à Darwin, celui-ci, après ses études à Cambridge en 1831, auprès notamment du Pr Sedwick « regardera plus tard (1860) avec commisération un peu irritée ce géologue homme d’Eglise qui n’avait pas pu s’affranchir des anciens dogmes pesant sur sa discipline » (p. 5). De nos jours, il semble qu’il faille aller au-delà de la seule « commisération irritée » à l’égard de ceux qui n’ont pu s’affranchir de la doxa managériale, laquelle occupe une place hégémonique sur la discipline dite « de sciences de gestion ».

2Chaque période du capitalisme génère une orthodoxie, laquelle repose sur une idéologie dominante chargée de conforter et de légitimer le mode de gouvernance de l’économie, et, plus précisément, des organisations-clés, les plus représentatives de l’époque. Au moment de la transition d’un mode de régulation à un autre – le plus souvent sous l’effet d’innovations de rupture – le mode de gouvernance se trouve remis en cause. Cependant, les « élites », ayant été éduquées et légitimées sur la base de l’ancienne orthodoxie, répugnent à s’en défaire, et, tout en recherchant des solutions à des problèmes nouveaux, persistent à recourir à des schèmes mentaux, puis à des méthodes de gouvernance désormais obsolètes.

3L’objet de cette contribution vise à montrer que le mode de gouvernance propre à cette doxa managériale est proposé comme une solution à la crise du capitalisme français, au point d’être étendue à des organisations censées être non marchandes, remplissant a priori, du moins jusque-là, avant tout une mission de service public. La RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) touche désormais la plupart des services publics. Elle retient pour l’essentiel de la doxa managériale l’idée, moins d’une DPO (Direction par Objectifs Pluriannuels) que d’une évaluation aussi continue que possible des performances, telles que précisées à l’aide de cibles infra annuelles à atteindre, voire dépasser. Ainsi, le ministre de l’Éducation Nationale justifie-t-il l’octroi d’une prime aux chefs d’établissement (après les recteurs) en déclarant : « Un système éducatif moderne (…) se fixe des objectifs et (…) cherche à améliorer ses performances(…) comme cela existe dans l’immense majorité des entreprises de notre pays » (Le Monde, 27 janvier 2010), suscitant notamment des critiques des chercheurs en Éducation. Ainsi, Rouban (Le Monde, 10 janvier 2010), chercheur à Sciences Po Paris, s’inquiète-t-il de « la transformation de la qualité du service en critères quantitatifs », ajoutant que « cela peut devenir purement formel, comme cela s’est passé aux États-Unis dans les années 1970. Une illusion managériale ». Il importe donc de préciser à grands traits quelle est la nature de cette gouvernance managériale, pour en souligner les « illusions ».

4Cependant l’amélioration de la « performance », au sens large, dans les domaines de la Santé, de l’Éducation et de la Recherche est considérée comme un défi essentiel au maintien du « rang » auquel prétendent les gouvernants (actuels ou potentiels) de la France. Mais cette augmentation de la performance, envisagée sous le seul angle de la compétitivité, comparée à des organisations similaires du secteur privé, ou marchand, passe inéluctablement par l’assimilation d’innovations majeures, lesquelles ne peuvent être envisagées que sur la base d’une vision de long terme. Ce devoir d’innovation concerne d’ailleurs les autres fonctions régaliennes, notamment la Justice et la Sécurité, et, plus généralement, les Libertés. Or, les limites, voire les défaillances propres à la doxa managériale lui interdisent de prétendre répondre à cet impératif, dans la mesure, notamment, où son mode de gouvernance éclate littéralement, pour se réduire à des impératifs de court terme, purement analytiques, antinomiques avec une démarche prospective et systémique. On est donc bien confronté à un problème, fondamental pour les démocraties des lieux et des formes de gouvernance, comme le montrent les débats, hérités de Dewey impulsés par la gauche « pragmaticiste » américaine (Putnam, Rorty).

Gouverner, gouvernail, gouverne…

5Le mot vient du grec kubernân, puis du latin gubernare, où il prendra les diverses acceptions sur lesquelles on joue actuellement. L’origine grecque nous introduit d’emblée dans l’analogie maritime : après tout, l’entrepreneuriat ou le managériat ne sont-ils pas des odyssées ?

6Le mot est d’abord centré sur le gouvernail (gubernaculum, gubernaclum, soit l’aviron), c’est-à-dire l’instrument, l’outil (« utile », du latin utilis) qui permet de suivre la direction qui a été décidée par le gubernator (le timonier). Or, comme le révèle le surnom de Mao – le Grand Timonier–, le même terme désigne les outils de direction ou de gouvernement (des hommes et des choses), sachant que l’on parle, dans le domaine de la politique (publique ou privée) de « gouvernabilité », de gouvernementalisme, voire, selon un néologisme récent, de « gouvernementalité », c’est-à-dire de l’aptitude ou de la capacité à gouverner – ce que Pérez appelle « la gouvernance de la gouvernance » (2010, p. 29), compte tenu de l’existence de contre-pouvoirs.

7Ainsi, le terme de « gouvernance » regroupe des notions finalement bien distinctes… et bien connues dans la langue française depuis le Moyen Age, sous divers vocables :

  • Depuis le 16e siècle, le terme de gouvernail désigne les outils qui servent à diriger, à conduire les affaires, tout comme les outils de navigation (gouvernail, mais par la suite boussole, sextant, etc.) servent à orienter le navire. De même, par analogie, les techniques de gestion (comme la comptabilité, la gestion du personnel) ou de management (comme la gestion des compétences, les ratios) permettent d’évaluer le degré d’atteinte des objectifs ciblés, c’est-à-dire la performance aux divers échelons de la hiérarchie, et selon les activités et fonctions.
  • La gouverne, mentionnée en 1292, désigne la règle de conduite que l’on s’est fixée. Ainsi, le dirigeant, comme le capitaine d’un navire, doit fixer le cap et tenter de s’y tenir, en rappelant la sentence bien connue de Sénèque à son élève Lucilius (« il n’est point de vent favorable pour celui qui ne sait où il va »). Il revient donc au stratège de proposer des cibles à atteindre aux divers échelons de la hiérarchie. Il doit en conséquence, tel un navigateur, tenir compte des contraintes et des obstacles actuels ou potentiels (courants, tempêtes, icebergs, épaves, etc.), mais aussi usages de circulation, réglementation maritime (code, armement naval, etc.), voire code de conduite (priorité, aide aux navires en détresse, appropriation des épaves, etc.).
  • Le gouvernement (mentionné en 1190, chez Saint Bernard, d’après le dictionnaire étymologique Larousse) désigne à la fois l’action et la manière de diriger, en principe en fonction du Bien Commun (entreprise, communauté, État). L’art du gouvernement réside avant tout dans la capacité à exercer une autorité, de quelque type qu’elle soit au travers de la prise de décision, et à en contrôler l’exécution. Cependant, ce gouvernement n’implique pas un pouvoir sans limites, une maîtrise complète, quand bien même il s’agirait d’un patron omnipotent, de droit divin. De l’extérieur, il est bridé par les parties prenantes tout autant que par les impératifs d’intérêt général (professionnels, régionaux, communautaires, etc.) explicités dans un État de Droit.

De surcroît, l’exercice de la gouvernance implique que les décisions soient considérées comme légitimes, au-delà de la seule légalité, c’est-à-dire qu’elles soient cohérentes, certes, avec les valeurs propres à la communauté d’appartenance (ethnique, professionnelle, etc.), mais aussi avec des valeurs identitaires plus larges, de nature religieuse, philosophique, idéologique, concernant la nature du Bien, du Juste, de l’Équitable. Cette question fait l’objet de débats, en particulier sur la nature de la démocratie, en tant que mode de gouvernement d’une Société.

Les limites de la gouvernance

8À l’intérieur de l’organisation, des contre-pouvoirs, sous forme de résistance, de baisse de l’effectivité, etc., peuvent contre-carrer l’exercice de la gouvernance, conformément à la fameuse trilogie de Hirschman en exit, voice or loyalty. Les lignes suivantes, extraites du blog intranet du nouveau PDG de France Télécom, firme ô combien empêtrée dans des problèmes de gouvernance, n’en prennent que plus de saveur : « Stéphane Richard parie sur « l’envie collective », un concerto à mille mains porteur de sens partagé et d’un fort sentiment d’appartenance qu’il nourrit avec une gouvernance dans la douceur ». L’exercice du gouvernement doit être au diapason, tant de la valorisation des compétences existantes, ou de l’apprentissage de nouvelles capacités, que du degré d’ambition des performances visées, encore une fois, sous la pression éventuelle des « candidats à la gouvernance » extérieurs.

9Il est clair que l’idéologie dominante vient inférer dans le degré d’acceptation par les gouvernés des règles édictées par les gouvernants. Ainsi, aux États-Unis, la doxa managériale s’est appuyée sur l’idéologie libérale, largement fondée sur l’individualisme et le contractualisme (hérité de Rousseau) : le salarié, dans le cadre de son contrat, est censé adhérer aux objectifs de l’organisation. En revanche, le salarié français, mû par une « logique de l’honneur » (selon l’expression popularisée par d’Irribarne), épris d’égalitarisme, hérité de Voltaire, considère l’échelon sommital de la hiérarchie comme appartenant à la classe des « possédants », de sorte qu’il se donne la liberté de (re)négocier le contrat « de louage de services », par l’intermédiaire des divers comités et commissions représentatives au niveau de l’entreprise ou de l’établissement, et dans une moindre mesure, du groupe. De fait, les relations tissées entre les dirigeants salariés des grands groupes français (de l’industriel, du négoce et de la finance) et les grands commis de l’État se sont multipliées, au travers de diverses pratiques : réseaux d’écoles, carnets d’adresses, présences croisées dans les conseils d’administration, passerelles public-privé (accrues par les mesures de privatisation), mobilité dans les postes de direction, etc.

Les domaines de la gouvernance

10On peut, au total, distinguer trois niveaux de la gouvernance, que l’on définira ici comme l’activité consistant à maîtriser le temps (vision), l’environnement (champ stratégique), les individus (l’organisation), à l’aide d’outils appropriés pour gérer les ressources et les capacités mobilisées.

  • Gouverner le temps : les « bons gouvernants » doivent savoir… ce qu’ils veulent, ce qui devient difficile avec le « courtermisme », les contraintes extérieures, les stratégies personnelles de carrière des gouvernants, etc.
  • Gouverner l’environnement : les organisations sont fortement enchâssées (embedded) dans des réseaux, qu’il s’agisse de champs d’activité, concurrentiels ou « administrés » (réglementés), ou de champs sociétaux divers. La gouvernance interne est rendue complexe par la multiplicité des exigences, souvent contradictoires, des diverses « communautés » (au sens de Dewey). Bien souvent, la ligne de navigation est donc déterminée de l’extérieur de l’organisation.
  • Gouverner les individus : les mutations de la Société salariale contribuent à l’instabilité des « gouvernés » dans les organisations, rendant problématique l’adhésion commune à cette ligne de navigation (choix d’activités, règles de conduite, etc.). En conséquence, les organisations vont se calquer sur les exigences externes (réglementations) et, face au déficit croissant d’intégration, utiliser le gouvernail de la différenciation des tâches, en y comprenant la différenciation sociétale, en ce sens que les gouvernants des organisations externalisent les activités considérées comme faiblement (ou insuffisamment) performantes ou hautement « singulières », du fait de leur étroitesse et/ou de leur spécialisation.

La constante historique de la gouvernance « à la française »

11Les historiens ont montré de longue date que la constitution du Royaume de France va s’opérer avec l’appui de la bourgeoisie montante, à partir du 14e siècle. Une « noblesse d’État » va se constituer, confortée par la vente d’offices, ce que Nagle appelle « un orgueil français » (Nagle, 2008). Dès lors, le gouvernement du pays reposera largement, jusqu’à la révolution industrielle, sur des « ingénieurs », formés, à partir du 18e siècle, dans les « Grandes Écoles ». Le rôle de gouvernance de cette noblesse d’État sera conforté au 19e siècle, en particulier lors du « moment Guizot » et du Second Empire, par une alliance forte, une imprégnation mutuelle entre la grande bourgeoisie d’affaires (finance et négoce), à laquelle viendront se joindre les manufacturiers et industriels, de telle sorte que le gouvernement de la Nation résulte de ce constant balancement entre la sphère publique et privée, tel que le préconisaient les saint-simoniens.

12Toutefois, à partir des années 1930, ce qu’on va appeler la technocratie accroît son emprise, confortée par le développement, aux États-Unis, de la doctrine managériale (largement inspirée par Fayol). Les grands commis de l’État, à la Libération, sous l’influence du Conseil National de la Résistance, imposent l’idée d’une planification indicative quadriennale. Celle-ci est inspirée de la planification des grandes entreprises nord-américaines, divulguée par le Plan Marshall et les missions de productivité envoyées aux États-Unis. La décennie « gaullienne » verra s’accentuer ce volontarisme industrialiste fondé sur une gouvernance mixte : ainsi, les Ministères techniques favorisent-ils les concentrations dans chaque secteur industriel autour d’un groupe privé et d’un autre public. Au cours des années 1980, l’échec (relatif) des nationalisations débouche sur le fameux « Ni-Ni », confirmant cette porosité entre la sphère privée et la sphère publique. Ainsi, nombre de grands commis d’État n’hésiteront pas à s’engager dans les affaires privées, assurant la gouverne d’organisations privées marchandes, le « pantouflage » devenant une pratique quasi-institutionnelle, s’inscrivant dans un plan de carrière individuel de l’« énarcho-manager ».

13Les deux dernières décennies, marquées du sceau du libéralisme et de la mondialisation, confirment et accentuent cette tendance, au point que, désormais, dans les « élites », les personnes issues des grandes Écoles de Management (françaises ou étrangères) taillent des croupières aux « corpsards » et autres énarques. Il n’est donc pas étonnant que, d’une part, nombre d’organisations à finalité publique soient privatisées, et que, d’autre part, celles qui sont censées rester dans le domaine public soient soumises aux règles de la gouvernance managériale. Au cours du dernier demi-siècle, on aura vu ainsi dominer successivement les élites technocratiques de l’industrie (Polytechnique, Centrale, Grands Corps techniques), puis de la haute administration (ENA), puis les dirigeants des grandes affaires privées (HEC, Grandes Écoles de Commerce, MBA) dans le négoce, les services, et, enfin, la finance.

Origines de la doxa manageriale

14La doxa managériale est née aux États-Unis à l’issue de la Grande Guerre. Au cours de cette période de l’Entre-Deux-Guerres, comme l’a montré l’historien Chandler, les firmes industrielles se développent par croissance interne (Ford) ou externe (General Motors). Cette concentration est conduite par des dirigeants salariés, formés le plus souvent dans les Business Schools, la plus cotée étant celle de Harvard. Travaillant pour le compte des actionnaires, ce seront les « Managers » décrits par Burnham, en 1939, dans Managerial Revolution (1947, traduction française). Burnham y voit les prophètes (déjà annoncés par Veblen) d’une Société dont la gouvernance se fondera largement sur la planification, privée et publique, de plus en plus performante, des ressources et des compétences nécessaires à la satisfaction des besoins individuels et collectifs – une préfiguration du Welfarisme d’inspiration keynésienne d’après-guerre.

15La France ne rentrera dans le capitalisme managérial que dans les années 1970 – pratiquement une génération après les Américains. En témoigne le dos de couverture d’un ouvrage au titre prémonitoire (Mort de l’Entreprise, 1967) de Bleton, qui en dit long sur le retard (le décalage) de la France : « Quel est le véritable patron d’une entreprise actuelle ? Quelle place tient encore la propriété héritée ou acquise ? Quel est le pouvoir réel de ces « managers » dont on parle tant ? Le rôle des cadres ? Et peut-on espérer mettre d’accord les aspirations des cadres avec les nécessités de la rentabilité ? ». Au vu de notre propre expérience, la divulgation pédagogique des modèles de management les plus usités (en marketing, finance, organisation, stratégie), au travers de manuels, souvent traduits, se développe dans les années 1975 (maîtrise de gestion), pour se généraliser, depuis les lycées jusqu’aux écoles de commerce, dans les années 1980. On peut donc en inférer que les hauts responsables (les « élites ») ont été éduqués en « gestion » essentiellement, voire uniquement, à partir de « modèles » ou de « théories » managériales. En conséquence, comme le regrettait Darwin à propos de son maître cambridgien, resté fixiste, ces hiérarques sont enclins à ne représenter les problèmes nouveaux qu’au travers de prismes anciens – à savoir une économie capitaliste produisant et commercialisant des biens de grande consommation, destinés à une classe salariale travaillant dans, ou pour, des firmes géantes, dispensatrices de salaires et de dividendes, d’un côté, de produits de marques, de l’autre.

Fondements de la gouvernance managériale

161°) Un gouvernement en principe élaboré par les représentants des actionnaires, lesquels sont censés déterminer les buts généraux de l’affaire – ce qu’on peut appeler la politique générale, et plus largement, la « philosophie de direction » (mission statement). On parlera ici de logique politique et institutionnelle.

172°) Une gouverne assurée, en fait et en droit, par les managers, lesquels, sous la direction du Chief Executive Officer (CEO), ont la responsabilité de la mise en œuvre de ces orientations générales, en fixant des objectifs (MBO) faisant l’objet d’une planification par activités (Business Units), par niveaux (jusqu’aux échelons opérationnels), par années. Le niveau de performance visé dans la réalisation des objectifs est déterminé à partir d’une analyse stratégique de l’environnement concurrentiel et de la compétitivité de l’entreprise. L’efficacité mesure le degré d’accomplissement de l’objectif visé, comparé aux réalisations antérieures ou extérieures (concurrence : benchmark). On peut donc parler d’une logique stratégique et comportementale.

183°) Un « gouvernail » constitué de l’ensemble des outils mis à la disposition des membres de l’organisation. Ces outils de management reposent avant tout sur une rationalité procédurale : face à un problème, il doit exister à un niveau de la hiérarchie une personne ayant pour tâche de le résoudre en appliquant des modèles de décision fondés sur une procédure analytique, de type « si…alors ». La solution la plus « rationnelle » vise à l’optimalité One Best Way, au regard des techniques existantes, lesquelles mobilisent des compétences, des ressources et des outils mis à la disposition des cellules de l’organisation. La décision managériale est donc bien, au sens de March et Simon, largement procédurale (application stricte de la « bible » de la hiérarchie). Ne sont donc prises en considération que les décisions « programmables », c’est-à-dire destinées à ne résoudre que des problèmes prévisibles et routiniers. Cette recherche d’efficience, de la meilleure utilisation et combinaison possible des moyens mis en œuvre se fonde sur une logique essentiellement technicienne et évaluatrice.

19On notera que n’apparaissent pas les questions d’effectivité, que nous définirons comme le rapport entre le degré d’engagement perçu de la part des membres de l’organisation (dirigeants, cadres, exécutants) et le degré de satisfaction concernant les « récompenses » attendues (cf. la théorie dite « de la motivation-hygiène » du sociologue Herzberg). La raison majeure tient à ce que la doxa managériale privilégie le « comportement organisationnel » : l’organisation étant considérée comme une personne, son intérêt transcende celui de chaque acteur pris individuellement. Son effectivité ne peut être saisie qu’au niveau collectif, à partir du « climat » et de la « culture » organisationnels, comme a tenté de le faire Hofstede, à propos d’IBM (pour en souligner par la suite les très fortes limites). Il en résulte notamment un double réductionnisme : d’une part, l’individu n’est appréhendé qu’au seul regard de ses compétences dans et pour le compte de l’organisation, dument normalisées (GPEC, par exemple), et, d’autre part, l’organisation managériale n’est envisagée que comme un bloc autonome, « un îlot de coordination consciente » – la hiérarchie – dans « un océan de coordination inconsciente » – le marché – pour paraphraser à la fois Sir Robertson et Williamson.

20Cependant, même dans les organisations les plus procédurales, délimitant strictement les tâches et responsabilités imparties à chacun, on montre que les dysfonctionnements sont imputables de façon croissante à une baisse de l’effectivité, et se traduisent, soit par des départs, soit par des comportements de refus. Cette dégradation a des conséquences directes sur l’efficience (chute de la productivité), indirectes sur l’efficacité (objectifs non atteints, baisse de légitimité perçue, etc.). Cette question prend une importance particulière dans les activités de services, pour lesquelles la qualité de la relation entre le prestataire, qui est la première, voire la seule personne perçue comme représentant l’organisation par le client ou l’usager, et ce dernier est essentielle. Il est alors clair qu’une faible effectivité entraîne une baisse d’efficience (insatisfaction du client/usager), et que le remède bureaucratique a toutes chances d’introduire un effet pervers de détérioration accrue de l’effectivité – quitte à entraîner des conséquences extrêmes. La « gestion managériale par les performances », décrétée dans la démarche de RGPP, pose notamment la question de l’effectivité dans les services « au public ». Une telle démarche serait absurde, au sens de Camus, (Morel, 2002), si elle allait à l’encontre du but recherché.

Les critiques de la doxa managériale

211°) La première vague de critiques trouve son origine dans le courant institutionnaliste hérité de Veblen, et symbolisé par les travaux de Galbraith (Innovations, 2006). Les institutionnalistes mettent d’abord en cause le pouvoir de marché excessif des firmes managériales, qui s’exerce, tant sur les autres firmes (en concurrence, en amont ou en aval), que sur les clients et consommateurs. Ils incriminent ensuite l’excès d’autonomie des managers, qui auraient la mainmise autant sur le gouvernement (position éthique, mission générale, etc., toutes questions normalement dévolues aux actionnaires) que sur la gouverne (idées directrices, relatives aux choix d’activité et aux orientations stratégiques).

222°) La deuxième vague de critiques insiste sur cet excès de pouvoir pour mettre en lumière les limites de la doxa managériale, dont les « théories » relèveraient d’assertions non démontrées. Ainsi, les études statistiques en économie industrielle (Julien, Marchesnay, 1997) ou en théorie des organisations mettent à mal le « mythe des économies d’échelle », en ce sens que les gains liés aux économies d’échelle, techniques ou autres, ne sont observés que pour certains processus, mais, surtout, que ces gains sont plus que compensés par des déséconomies d’échelle, en particulier en matière d’organisation, suscitant des coûts et pertes d’information, de « commande », des surcoûts budgétaires (le slack organisationnel étudié par Cyert et March en 1963). Cet effet négatif est amplifié si l’on prend en compte les externalités, telles que l’excès de concentration, voire de prédation sur l’environnement, tant au plan sociétal que naturel, en y incluant les dégâts sociaux, pouvant toucher au gouvernement des régions ou Nations concernées. Ce dernier aspect est évidemment d’autant plus important que l’organisation « managérialisée » entend exercer une activité qui relève « normalement » d’une mission de service public.

233°) La troisième vague de critiques a trait au « mythe » de la firme managériale comme actrice majeure de l’innovation. Ainsi, Schumpeter, dans Capitalisme, Socialisme et Démocratie, impute le déclin des occasions d’investissements liés à l’innovation par le fait que la recherche est désormais gérée de façon bureaucratique, planifiée, au sein des grandes firmes managériales. Il en résulte que, dans l’avenir, les décisions de développement des inventions et innovations majeures seront contrecarrées, au profit des améliorations incrémentales des produits, procédés et process ayant fait l’objet d’un learning by doing, using or marketing.

24En d’autres termes, l’application de la stricte orthodoxie managériale constitue un obstacle à la production et à l’introduction d’innovations, technologiques ou autres, de rupture. En conséquence, la gestion de type managérial ne peut qu’être déconseillée dans des pôles d’activité caractérisés par une forte turbulence, c’est-à-dire par excellence dans les secteurs d’avenir, en émergence. Il est d’ailleurs patent que, dans cette situation, les petites ou toutes petites organisations, plus flexibles, plus réactives, plus créatives, constituées en un réseau ou un tissu plus ou moins lié et coopératif, confirment la supériorité du modèle entrepreneurial sur le modèle managérial, du moins dans la formulation la plus orthodoxe de celui-ci, comme de l’entrepreneuriat (assimilé à l’esprit d’entreprise).

25Dans les faits, toutefois, les organisations « managériales » se sont adaptées, évoluant de telle sorte que le modèle managérial actuellement pratiqué s’est éloigné de la stricte orthodoxie, au point que, aux dires de Petit (2006) on serait passé « d’un capitalisme managérial à l’autre », l’ouvrage collectif dirigé par Pras en 2009 évoquant les « tensions d’aujourd’hui » dans le management.

Les dérives hétérodoxes du modèle managérial

26Les dérives peuvent s’interpréter à l’aune des crises de la gouvernance des organisations bureaucratiques, régies par une technostructure. On a coutume de présenter la crise du gouvernement managérial, c’est-à-dire de la mission générale, institutionnelle, assignée à l’organisation, en tant qu’institution à vocation politique (Intérêt Général) et sociale (Bien Commun), comme essentiellement imputable au « retour de l’actionnaire ». Soit dit en passant, cela supposerait qu’il ait abdiqué auparavant, ce qui est hautement contestable, en particulier dans le capitalisme français, où, d’une part, la gouvernance familiale ou personnelle joue un rôle fondamental, et où, d’autre part, le poids de l’État, ne serait-ce que comme actionnaire de référence, reste bien souvent prédominant pour les activités dites « stratégiques ». Mais, au-delà de l’idéologie libérale WASP, largement centrée sur la promotion du droit de propriété individuel du capital, l’idéologie française introduit d’autres dimensions dans la remise en cause de la légitimité institutionnelle du « managérialisme ».

27En effet, la porosité croissante entre les nouvelles « élites à la française » (fruit au demeurant d’une longue tradition historique) se traduit par une hétérogénéité croissante des missions assignées aux gouvernants des organisations bureaucratiques. Trois sphères s’interpénètrent, tout en se concurrençant : la sphère financière, certes, mais aussi les sphères politique et médiatique. Les « affaires », qui mêlent étroitement ces trois sphères, contribuent, au travers des discours, à la mise en lumière des contradictions entre, par exemple, le rôle (qu’il soit assigné, attribué ou contesté) dévolu aux « puissances d’argent » et celui que l’on considère comme prioritaire pour la Nation (être compétitif et/ou créer des emplois, satisfaire les impératifs économiques et/ou les besoins sociaux, promouvoir l’initiative individuelle et/ou le service public, etc.). Il en résulte une lisibilité de moins en moins apparente dans les choix de gouvernement, ce qui est d’ailleurs le lot des démocraties modernes, comme le soulignent à l’envi les politologues, comme Rorty ou Putnam.

28De ce point de vue, la RGPP constitue un cas d’école. À l’instar de l’exemple nord-américain, elle entend appliquer l’orthodoxie managériale, sans prendre en compte le fait d’évidence que cette refondation de la gouverne bureaucratique conduit à assigner des objectifs incompatibles avec la mission originelle de service public. Vouloir par exemple viser à tout prix – social et sociétal – une « rentabilité » du service postal s’inscrit dans une idéologie où le « client » l’emporte sur l’ « usager », tout en considérant que l’organisation est configurée comme un isolat se gouvernant de façon autonome. De même, dans son édition du 10 janvier 2006, Le Monde titrait : « L’hôpital veut faire de ses médecins des managers », ce à quoi un spécialiste du management hospitalier rétorque que « cette fonction va bien au-delà de la direction d’un service. On demande au médecin chef de pôle d’être assez compétent dans les données financières pour participer à la gestion, organiser, planifier, faire preuve de leadership, manager des confrères, savoir gérer les conflits. Cela ne s’improvise pas ». Or, cette hypothèse d’étanchéité repose sur une vision centripète de l’allocation des ressources et des compétences qui n’a plus raison d’être. Dit rapidement, le gigantisme ne paie plus – du moins dans sa stricte version managériale – face aux déséconomies d’échelle et désutilités de toutes sortes. En conséquence, les groupes ont adopté des stratégies organisationnelles qui les ont conduits à se départir de ce dogme d’autosuffisance propre à l’orthodoxie managériale.

29C’est d’abord le postulat d’autonomie qui se trouve abandonné par le recours de plus en plus systématique à l’externalisation des activités impliquant des compétences, soit trop banales pour être valorisables (sauf spécialisation), soit trop singulières pour être maîtrisables. Il en résulte que le groupe managérial se trouve désormais ouvert sur l’environnement de filière, au point que la commande de sa propre gouverne ne lui incombe plus en totalité. Il lui faut désormais transiger avec ses partenaires économiques, tout comme l’ouverture sur l’environnement social, au travers notamment des médias et des institutions sociales à vocation critique, empiète sur sa capacité d’auto gouvernement (ce que Galbraith appelait les contre-pouvoirs).

30Cette porosité peut atteindre un point tel que la gouverne se fait autant du dehors que du dedans (Besson, 1997) : les managers doivent alors composer avec les problèmes de gouverne et de gouvernail propres à leurs partenaires, ce qui les contraint de se conformer aux exigences hiérarchiques du réseau dans lesquels ils s’insèrent – on pense ici à la gestion des grands (et petits) projets. L’une des conséquences majeures est alors que la performance « du dedans » de la firme managériale est conditionnée largement par les performances « du dehors », c’est-à-dire des autres partenaires. Cette question prend une importance majeure dans le cas des organisations engagées dans des missions de service public, dans la mesure où la qualité de leurs prestations dépend largement de la qualité des apporteurs « privés » de biens et services : une cantine scolaire, pour dire les choses simplement, verra sa « performance » conditionnée par la qualité de fournitures qui risquent d’être largement hors du domaine de sa compétence, voire de son pouvoir de négociation, laquelle est assumée par d’autres instances. De même la qualité du service de la SNCF dépend en grande partie de l’état du réseau géré par RFF, etc.

31Le pouvoir discrétionnaire de gouverne est également mis à mal par les recentrages dans les métiers pour lesquels l’organisation révèle des compétences au moins égales à celles de ses concurrents. Le groupe perd ainsi sa gouverne hiérarchique au bénéfice de la concurrence sur chaque marché, alors que, dans l’orthodoxie managériale (modèle BCG, modèle d’Ansoff, matrices de portefeuille, etc., Marchesnay, 1993), les activités mûres sont censées autofinancer les activités en émergence. Ainsi, le conglomérat Sara Lee, considéré comme le dernier de son genre dans le secteur des biens de grande consommation, est passé en 7 ans de 154 000 à 33 000 salariés, en abandonnant les SBU (Strategic Business Units) considérées comme ne faisant pas ou plus partie du « cœur de métier ».

32On a parlé de « management post-moderne », ou de « néo-management ». Nous avons pour notre part évoqué un « hystéro-management », rejoignant De Gaulejac sur la « société malade de la gestion » (2005), sous la réserve de préciser : malade du pouvoir managérial, comme indiqué en sous-titre (Marchesnay, 2006). Cette recherche d’efficience, par une réduction autant drastique (la « purge » pouvant d’ailleurs se révéler mortelle) que draconienne (sous la pression de « gouvernants » extérieurs, notamment les acteurs financiers) s’est traduite par une baisse très profonde d’effectivité, c’est-à-dire une insatisfaction croissante au travail de la part des salariés, à tous les niveaux de la hiérarchie. Cette insatisfaction est portée largement par l’importance désormais accordée au « gouvernail » par rapport à la gouverne, c’est-à-dire aux instruments procéduraux, ce qui, à tout le moins, correspond à un dévoiement de la stricte orthodoxie managériale.

33En effet, le modèle le plus exemplaire reste celui dit du « PPBS » (Planning, Programming, Budgeting, System), développé notamment par Mac Namara à Harvard et systématisé par Lorange. Certes, Mintzberg, (dans Grandeur et déclin de la planification stratégique) eut beau jeu de souligner que le modèle n’avait jamais été réellement appliqué dans toute sa rigueur logique, car il reposait sur l’hypothèse peu réaliste (et démentie par les faits) d’un environnement global, à la fois politique, social, économique et technologique, largement prévisible, sans discontinuités stratégiques, au sens d’Ansoff (IBM avant l’irruption du PC, par exemple). Dans ce cadre, les outils (le gouvernail), envisagés comme cibles à atteindre ou dépasser, résultaient de choix de longue, voire très longue (dans l’industrie aéronautique par exemple) durée, donc d’une vision préalable à l’action de court terme.

34La conception actuelle du pilotage des organisations hiérarchisées modifie l’ordre des priorités, en donnant le primat aux ciblages à court terme de niveaux de performance, évalués à l’aide de batteries d’indicateurs et de ratios, donnant lieu à des procédures analytiques. Cette approche conduit à considérer que le gouvernail (voire initialement, la rame) détermine la gouverne. C’est dire que la navigation à vue serait le meilleur mode pour entreprendre une traversée, de telle sorte qu’en mesurant l’erre et en maniant le sextant, en s’adaptant aux vents et aux courants, le bateau peut avancer très vite…mais sans connaître le lieu de destination. Si le seul problème est que les équipiers soient « performants », il y a de grands risques de mutinerie à bord !

35Le risque alternatif consiste dans le fait que les règles de gouverne soient déterminées de l’extérieur (par exemple, les divers parrains de la course, ou les armateurs, ou les autorités portuaires, etc.). Dans ce cas, le problème central est d’arriver à une cohérence entre les divers objectifs assignés à l’organisation, c’est-à-dire à un ensemble de règles de gouvernement compatibles entre elles. Si l’on s’en tient à la RGPP, force est de constater que le système de gouvernement a débouché sur un empilement d’organismes et d’intervenants, depuis les instances centrales jusqu’aux institutions locales, dont les représentations de la mission dévolue à telle ou telle organisation (CHU, Campus universitaire, etc.) risquent d’être non seulement disparates, mais contradictoires. Dans ces conditions, les « mesures » de la performance donneront lieu à des interprétations divergentes. Chacun sait qu’un ratio donnant un fort taux de réussite à tel examen dans tel centre sera interprété de façon très diverse, selon les attentes des institutions intervenantes.

36Plus fondamentalement, toutes les institutions, depuis les instances tutélaires jusqu’aux microfirmes, vont devoir subir et s’adapter aux turbulences induites par les ruptures technologiques, par la « tectonique des plaques » suscitée tant par la montée en puissance de nouvelles Nations, que par les aspirations hypermodernes des générations montantes. En conséquence, le besoin de créativité et d’innovativité dont elles devront faire preuve se situent aux antipodes de la rigidité induite par la pesanteur procédurale de l’orthodoxie managériale. En réalité, il faut aller au-delà de la seule étude constructiviste, menée à la suite des sociologues des organisations, comme Giddens, des processus organiques, biologiques, de construction, certes préférable à celle des procédures organisationnelles, mécanistes. Il faut désormais parler de déconstruction, et considérer que l’ « organisation » est perçue, aux yeux de ses membres, comme un simple schéma cognitif, parmi ceux qu’il s’approprie, et qu’il va hiérarchiser au sein de son propre processus d’individuation. C’est désormais au niveau de chaque individu, dans toute son identité et sa complexité, que devront se reconstituer les formes hypermodernes d’organisation actuellement en émergence, fondée sur des réseaux virtuels, dont l’actualité ne cesse de nous confirmer l’efficacité… et le niveau de performance, croissants. Cette tâche sera l’affaire des générations à venir, lesquelles s’agaceront sans doute, comme le fit en son temps Darwin, des rigidités et des aprioris des plus anciens d’entre nous…

https://www.cairn.info/revue-innovations-2011-3-page-131.htm


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