LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE


LA GESTION AXEE SUR LES RESULTATS DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

 
Résumé :
Le thème de cet article s’inscrit dans le cadre des nouvelles approches managériales des organisations publiques. L’objectif ainsi est d’apporter un éclairage sur le concept de la gestion axée sur les résultats dans les administrations publiques au Maroc dans une perspective de décrire l’état des lieux et de proposer des pistes d’amélioration tout en répondant à la question suivante « en quoi consiste la pratique de la gestion axée sur les résultats dans les administrations publiques marocaines ? ». Cependant, dans le but d’illustrer et d’enrichir notre recherche, nous avons procédé à l’étude du cadre de la modernisation de la gestion publique des différents pays de l’OCDE et du Maroc.

Mots-clés : nouveau management public, réformes administratives, gestion axée sur les résultats, administration publique, pilotage de la performance.
RESULTS-BASED MANAGEMENT IN PUBLIC ADMINISTRATION: WHAT IS HAPPENING IN MOROCCO?
Abstract: The topic of this paper is part of the new managerial approaches of public organizations. The aim is to shed light on the concept of results-based management (RBM) in Moroccan public administrations in order to describe the state of the art and suggest ways to improve while answering the question “What are the practices of results-based management in Moroccan public administrations? “.An understanding of the international and national context of RBM implementation is obtained by examining the literature on the public sector reform in the OECD countries and Morocco.
Keywords: new public management; administrative reforms; results-based management; public administration; performance management.
Finance & Finance Internationale N°15 juillet 2019
Introduction
Les exigences accrues des citoyens et les contraintes budgétaires ont poussé notre pays à l’instar des pays du monde d’entamer un vaste chantier de réforme de l’administration publique(Pollitt et Bouckaert, 2011). Une réforme qui trace comme objectifs majeurs : une qualité des services rendus au citoyen-usager, une reddition des comptes permettant de définir l’imputabilité des dirigeants publics (Facal et Mazouz, 2013; Dooren et al., 2015) et en dernier lieu une optimisation des ressources et des moyens. L’atteinte de ces trois objectifs passe par la transformation de la manière de pilotage de budget d’une logique moyens à une logique résultats. D’où, la mise en œuvre, dans le cadre du courant du nouveau management public, d’une nouvelle approche managériale qui s’intitule « la gestion axée sur les résultats ».
La gestion axée sur les résultats constitue un cadre officiel de gestion de la chose publique dans divers pays de l’OCDE, depuis les années quatre-vingt-dix(Mazouz et al., 2012).

Elle consiste en l’adoption du concept de budget-programme pour inciter à la budgétisation par objectifs, au lieu de budgétiser par ligne budgétaire en se basant sur le budget de l’année précédente (Bourgault, 2004). Avec l’adoption de la Loi Organique des Lois de Finances n° 130-13 en 20151, le Maroc les a attrapés par la mise en place d’un dispositif qui vise à rendre la gestion publique plus efficace.
Cependant, le Maroc a essayé d’intégrer la gestion axée sur les résultats depuis le début des années deux-mille avec la publication de la circulaire du premier Ministre n° 12/2001 du 25 décembre 20012relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration.
La présente communication va porter sur la gestion axée sur les résultats comme approche moderne de pilotage de la performance de l’administration publique marocaine en essayant d’éclaircir la problématique suivante : En quoi consiste la pratique de la gestion axée sur les résultats dans les administrations publiques marocaines ?
– Quel est le contexte international de la mise en œuvre de telle approche dans la sphère publique ? 1 Loi organique des Lois de finance n° 130-13 du 02/06/2015, BO n° 6370 du 18/06/2015. 2 Circulaire du premier Ministre n° 12/2001 du 25/12/2001 au sujet de l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration.

– Quelle est la portée de cette approche dans l’administration publique marocaine ? – Quelles sont les perspectives de son appropriation à la lumière de l’adoption d’un cadre officiel ?
Le courant du nouveau management public (NMP) n’a cessé de se propager dans le monde en ouvrant la porte aux managers publics d’adopter les outils de gestion de leurs homologues privés dans la gestion des administrations publiques dont la gestion axée sur les résultats (GAR) est la principale innovation(Section 1). Pour qu’elle soit au service des usagers, l’administration marocaine a connu de grandes réformes et un cadre officiel a vu le jour en 2015 avec l’adoption de la loi organique des lois de finance (LOF) (Section 2).
1. Le contexte international de la mise en œuvre de la GAR
Durant ces dernières décennies, la gestion du secteur public a connu un changement de paradigme à l’échelle mondial en intégrant des concepts et des outils de gestion adoptés par les acteurs du secteur privé (Hood, 1995; Pollitt et Bouckaert, 2011). L’Objectif était l’amélioration de la performance du secteur public, ce qui a amené les gouvernements à penser rationalisation et efficacité dans la gestion de la chose publique. Ce changement peut être expliqué par le courant du NPM.
1.1.La place de la GAR dans le courant du NMP
La budgétisation dans l’administration publique est un concept assez ancien, mais les budgets axés sur les résultats ont pris considérablement de l’ampleur au cours des dernières décennies se propageant dans divers pays et de diverses manières. L’évolution de la budgétisation axée sur les résultats s’étend sur trois périodes distinctes. Après la deuxième guerre mondiale, en mettant l’accent sur la budgétisation axée sur les résultats, il a vu l’introduction de la planification, la programmation, et les systèmes de budgétisation (Planning Programming Budget System -PPBS-) aux États-Unis et la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) en France qui ont ensuite inspiré ce que l’on appelait « Gestion par objectifs» et « Budget à base zéro», tous deux moins réussis(Dooren et al., 2015).

Les politiques se sont tournés vers des indicateurs sociaux pour mesurer les changements dans la société en utilisant des données sur les actions gouvernementales pour comprendre les résultats en matière d’éducation, de santé, de criminalité et de protection sociale(Bulmer, 2001).

Certains experts ont fait valoir que l’évolution du pilotage de la performance dans les organisations du secteur public a été influencée par l’expansion de l’État-providence qui a renforcé la satisfaction des attentes des citoyens en matière de gouvernement, poussant ainsi la performance en haut des objectifs du développement(Van Dooren et al., 2015). D’autres sont d’avis que les problèmes économiques et financiers dans de nombreux pays ont créé des difficultés qui nécessitent des réformes politiques et administratives appropriées (Pollitt et al., 2004). Au Royaume-Uni par exemple, des initiatives ont été mises en place pour mesurer les résultats ainsi que la performance des organisations en utilisant des indicateurs de performance pour mesurer la performance du secteur public de manière à refléter les caractéristiques du NPM(Van Dooren et al., 2015). Pas étonnant dans les années quatre-vingt et au cours des années quatre-vingt-dix, l’efficacité et l’efficience étaient des éléments clés de la politique publique en vertu de la Loi sur la performance et les résultats de l’administration (GPRA : The Governement Performance and ResultsAct) aux États-Unis et dans le cadre de l’optimisation et de l’évaluation globale de la performance au Royaume-Uni.
Il semble donc que la mesure et le pilotage de la performance ne sont pas devenues populaires automatiquement, mais plutôt une réponse à la demande persistante de rendre des comptes des organismes publics(Talbot, 1999; OCDE, 1997; Sanders, 2001). Pourtant, certains sceptiques sont d’avis que très peu a changé dans la conceptualisation des performances d’une phase à l’autre(Williams, 2003), car la tendance évolutive a apporté certaines hypothèses qui sous- tendent l’adoption de pratiques du pilotage de la performance au sein et à travers différents pays. Par exemple, le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande ont servi de modèle du NMP à d’autres pays et à travers l’Europe, Le mouvement de performance a reçu un soutien politique considérable de l’OCDE(OCDE, 1997). En conséquence, le NMP a non seulement accéléré la conscience de performance, mais l’a poussé dans le cercle intérieur des initiatives ministérielles.
Le NMP peut être défini comme étant une réforme de la gestion publique en procédant à des changements dans la structure et les processus des organisations du secteur public dans le but de les améliorer pour mieux fonctionner(Pollitt et Bouckaert, 2011).
Le développement du courant du NMP a entraîné plusieurs changements dans la perception de la gestion publique tels que le changement de l’idée de l’accent mis sur l’élaboration des

politiques vers les compétences de gestion, de l’intérêt pour le processus à l’intérêt pour les résultats, des hiérarchies ordonnées à une structure légère et flexible pour la fourniture de services publics, du salaire fixe vers le salaire variable et d’un service public unifié et inclusif à une structure variante avec plus d’accent sur la contractualisation. En somme, ces réformes représentent un changement idéologique vers un « Modèle de gestion » en remplacement du « Modèle administratif » du secteur public, ce qui représente un changement majeur par rapport aux traditions antérieures du secteur public(Pollitt, 1993).
La caractéristique la plus remarquable de la gestion publique au cours des deux dernières décennies, une période que beaucoup de gens considèrent comme son apogée international, était le niveau d’engagement international et les intérêts dans la mesure de la performance. Il a été reconnu que quelque chose d’inhabituel se produisait dans les années quatre-vingt-dix avec la « hausse de la performance comme une question de théorie et de pratique du secteur public» (Talbot, 1999; Bouckaert et Halligan, 2008).

Au milieu des années quatre-vingt-dix, le phénomène devenait « plus intensif, plus vaste et plus externe» (Halachmi et Bouckaert, 1996). Cette tendance s’est poursuivie dans les années deux mille avec un élan notable avec «la mesure de la performance et les rapports sur la performance devenant importants au sein des administrations. Selon(Thomas, 2006), cela a abouti à un refrain populaire selon lequel “si vous ne pouvez pas le mesurer, vous ne pouvez pas le gérer”.
La plupart des États ont mis en place des réformes dans le cadre du NMP, conditionnée par l’idéologie néolibérale(Merrien, 1999)pour quelques-uns, alors que certains pays (la Nouvelle-Zélande, l’Angleterre, l’Australie) ont clairement pris le virage néolibéral, et certains d’autres (la Belgique, la Finlande, la France, les Pays-Bas, l’Italie et la Suède) ont plutôt opté pour des réformes aux accents néo-wébériens qui ne renient pas complètement leur ancrage socio-démocrate et qui ne présagent pas d’un désengagement de l’État au profit des lois et agents du marché (Pollitt et Bouckaert, 2011).
1.2.La GAR est une nouvelle approche de pilotage de la performance publique
L’amélioration de la performance devient le souci majeur pour les différentes parties prenantes de l’administration publique à savoir les citoyens, les politiciens, les bailleurs de fonds et les managers publics. Historiquement, ces des derniers ont été responsables de l’utilisation économique et efficace des ressources (les gens, l’argent et le capital)
activités (comment fonctionnent les programmes) et des outputs (production directe de programme)(Hood, 1995; Lenihan et Alcock, 2000; Mayne, 2001).
La gestion axée sur les résultats accroît la responsabilisation du secteur public pour inclure la responsabilité des résultats du programme ou des outcomes – l’impact ou les résultats à plus long terme de l’activité gouvernementale(Bouckaert, 1994; Lenihan et Alcock, 2000; Aucoin et Heintzman, 2000).
Le Conseil du Trésor du Canada définit la GAR comme suit:
« Une approche complète du cycle de vie de la gestion qui intègre la stratégie commerciale, les personnes, les processus et les mesures pour améliorer la prise de décision et favoriser le changement … un processus par lequel une institution assure, par le suivi d’un ensemble d’indicateurs et le reporting des informations de performance à ses gestionnaires, que ses processus, produits et services sont alignés et contribuent à la réalisation de ses objectifs »,
Qui oblige les gestionnaires à:
« … mettez l’accent sur les résultats dans tous les aspects de la gestion. Les organisations qui ont un succès ont une vision claire de la raison pour laquelle ils existent, de ce qu’ils veulent atteindre et de la façon dont ils le parviennent. Ils planifient leur travail en gardant à l’esprit un ensemble clair d’objectifs, des activités, des produits, des résultats et des mesures. Pour faire le point sur leurs progrès, ils mesurent et évaluent … publier des rapports publics sur leurs résultats, en les rendant plus responsables devant le Parlement et les Canadiens. » [traduction](Conseil du Trésor du Canada, 2003: 1).
Cependant, les objectifs de la GAR s’articulent autour des points suivants :
– Renforcer l’efficacité de la dépense publique : accroître la performance en orientant le budget vers les résultats ; – Octroyer plus de liberté et de responsabilité aux gestionnaires budgétaires ; – Alléger et simplifier les procédures de la dépense publique ; – Donner plus de clarté aux choix stratégiques en renforçant la programmation budgétaire pluriannuelle ;
– Renforcer la déconcentration budgétaire pour favoriser une gestion de proximité répondant aux attentes des citoyens.
En somme, la finalité de la mise en œuvre de la GAR est l’atteinte d’objectifs formulés en termes de qualité de services aux citoyens, d’efficience et d’imputabilité(Mazouz et al., 2008).
La GAR constitue une nouvelle approche de gestion orientée résultats dont la démarche est décrite ci-après.
2. Réformes administratives au Maroc et l’évolution vers la GAR 2.1.Modernisation de l’administration au Maroc
Dans une perspective d’améliorer la gouvernance de la gestion publique pour qu’elle ait des impacts positifs sur l’ensemble de la population, le Maroc a entamé un vaste chantier de réforme de l’administration publique. Cette volonté de réforme s’est inscrite dans un contexte national, mais aussi international du NMP en procédant à :
– La redéfinition des missions de l’Administration à la lumière du nouveau rôle de l’État ; – Le renforcement de la déconcentration administrative ;
Clarification des stratégies sectorielles
Declinaison en programmes d’actions
Affectation des moyens
Exécution au niveau déconcentré
Mesure des résultats
Elaboration rapports annuels de performance

– La simplification des procédures administratives ; – La transparence et la moralisation de la vie publique ; – La modernisation de la fonction publique et de la gestion des ressources humaines de l’administration ; – Le développement de l’e-gouvernement ; – La modernisation du système budgétaire de l’État à la faveur d’une importante réforme axée sur les résultats et la performance (Tazi, 2007).
La mise en place de cette importante réforme budgétaire a été menée d’une manière participative, pragmatique et progressive. Il y avait l’implication des départements ministériels dans la conception et la mise en œuvre des mesures de la réforme par le choix de départements pilotes pour l’expérimenter et faciliter l’apprentissage avant sa généralisation auprès de l’ensemble des administrations.
Sous l’impulsion du courant du NMP et l’instar de divers pays dans le monde, le Maroc s’est engagé dans l’implantation de la GAR. Le 25 décembre 2001 a connu la publication de la circulaire n° 12/2001 du Premier Ministre relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration. Les mesures incarnées dans cette circulaire sont « … – l’implantation d’un nouveau dispositif de gestion budgétaire, axée sur les résultats et privilégiant les engagements réciproques entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés ; – la globalisation des crédits budgétaires qui accordera une plus grande autonomie et de larges responsabilités aux responsables des services déconcentrés. ».

D’après cette circulaire, le Maroc a montré son intention d’opter pour une nouvelle approche de gestion publique orientée résultats en remplacement de la gestion budgétaire classique qui se basait sur les moyens, en mettant l’accent sur la réalisation des objectifs au détriment de la régularité des dépenses tout en mettant l’action sur l’impact de cette démarche sur la population ciblée. Les caractéristiques de chacun des systèmes budgétaires sont décrites dans le tableau ci-après.
Pour la mise en œuvre effective de la GAR, un certain nombre de textes ont succédé la circulaire précitée :
– Le décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 2-98- 401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances (Article 17 bis) ; – La circulaire du Ministre chargé des Finances n° 483/E du 28 février 2002 relative aux mesures d’application de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 précité ; – La circulaire du Premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen terme ; – Les arrêtés du ministre de l’économie et des finances sur la globalisation.
Système budgétaire classique Nouvelle approche de gestion publique Budget de moyens Budget par programme Perspective annuelle Perspective pluriannuelle Budgets de fonctionnement et d’investissement séparés Unification du processus de formulation budgétaire Peu de marge de manœuvre dans l’allocation des ressources Flexibilité dans l’allocation des ressources à moyen terme Gestion axée sur les moyens Gestion axée sur les résultats Bilan de l’action publique après la dépense (ex-post) Existence d’indicateurs de performance définis avant l’intervention publique (ex- ante) Faible lien entre la stratégie du gouvernement et les allocations budgétaires Existence d’un lien entre les priorités nationales et les objectifs sectoriels
Néanmoins, cette réforme n’a pas pu imprégner la culture à la fois des managers publics et des politiciens. D’où, la nécessité d’un cadre officiel de la GAR et qui ne pourra l’être sans la mise en place d’une loi.
2.2.La LOF, loi contraignante
Avant l’entrée en vigueur de la nouvelle LOF, le budget de l’Etat est présenté par nature économique ou administrative de dépenses. Des questions comme : Pourquoi les dépenses sont engagées ? Quels résultats attendus de cet engagement ? Quel est le coût de ces résultats ? restent sans réponse. Ainsi, la gestion budgétaire souffrait de manque de visibilité de l’action publique qui peut se résumer en l’absence de stratégie publique, absence d’indicateurs de mesure de la performance, absence de transparence, absence d’efficacité, d’efficience et d’imputabilité.
La GAR constitue un cadre officiel de gestion de plusieurs gouvernements (Mazouz et al., 2008) tels que :
– The Government Performance and Results Act (GPRA) en vigueur depuis 1993 aux Etats-Unis ; – La Loi sur l’administration publique (LAP) en vigueur depuis 2000 au Québec ; – La Loi organique des lois de finances (LOLF) adopté en 2001 et elle n’a entré en vigueur qu’en 2006 en France.
A l’instar de ces pays, le Maroc n’y fait pas l’exception. C’est ainsi qu’en 2015 fut adoptée la nouvelle Loi organique des lois de finances (LOF) qui définit le cadre dans lequel sera dorénavant recherchée l’amélioration des biens et services fournis par les administrations publiques. Une nouvelle approche y est esquissée – la gestion axée sur les résultats – qui repose sur une nouvelle séquence d’activités à réaliser (projet de performance, programmation budgétaire pluriannuelle, rapport annuel de performance, convention de performance et d’imputabilité, comptabilité générale de l’ensemble des opérations) dont le but de rendre l’administration publique plus transparente et d’assurer une reddition de comptes qui renforce la confiance des citoyens envers les politiciens et les managers publics.
La LOF est une loi contraignante qui nécessite l’ancrage de la GAR et la mise en place des Systèmes de Pilotage de la Performance. Avant son entrée en vigueur, elle a été précédée par des opérations de préfigurations lancées à l’occasion de la loi des finances 2014. Trois vagues ont concerné respectivement quatre départements ministériels au début puis cinq départements en 2015 et sept d’autres en 2016. Ces vagues de préfigurations consistent à choisir des départements pilotes pour la mise en œuvre des dispositifs de la GAR dans une perspective d’accélérer l’appropriation et l’apprentissage d’un système moderne de gestion
avant qu’il soit généralisé à l’ensemble des départements, ce qui permet de minimiser les erreurs et faciliter en quelque sorte l’adaptation avec ce nouveau mode de gestion. Ainsi, elles ont permis aux départements concernés de procéder à la restructuration de leurs budgets autour de programmes, l’adoption de la démarche de performance, la mise en place d’une programmation budgétaire triennale et l’élaboration de leurs projets de performance. Les préfigurateurs de la première vague sont invités au titre d’une quatrième vague à établir leurs rapports de performance relatifs à l’exercice budgétaire 20153.
Dans le cadre de la GAR, les administrations publiques devraient satisfaire à quatre impératifs (Mazouz et Leclerc, 2008) organisationnel, managérial, adaptatif et d’évaluation. C’est pour cela que la LOF marocaine, en tant que cadre légal, a misé sur quatre axes principaux :
– La programmation pluriannuelle des dépenses publiques ; – La globalisation des crédits ; – La contractualisation ; et – L’évaluation.
La réforme budgétaire a été accompagnée d’une réforme du contrôle de la dépense publique qui vise à remplacer progressivement le contrôle a priori en vigueur par un contrôle a posteriori basé sur l’appréciation des performances. Cela donne aux administrations publiques plus d’autonomie dans leur gestion en mettant l’accent sur les dispositifs de contrôle interne mis en place. Cette disposition de contrôle modulé a été introduite par le décret relatif au contrôle des dépenses de l’Etat du 04/11/2008 publié au Bulletin Officiel n°5684 du 20/11/2008 et sa généralisation a été faite à partir de 2012.
La LOF se base sur l’introduction d’un ensemble de nomenclatures budgétaires4 :
– Une nomenclature budgétaire par destination des crédits (programmes et projets/actions) et par région ; – Une nomenclature budgétaire par nature de dépenses (lignes budgétaires) ; – Une nomenclature budgétaire de programmation présentée à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances ; 3 Circulaire du Chef de gouvernement n° 6/2016 du 23 mai 2016 relative au lancement de la quatrième vague de la budgétisation par
– Une nomenclature budgétaire d’exécution qui comprend la ligne budgétaire et accompagne le projet de loi de règlement au Parlement.
Discussion et conclusion
Cette communication pose la question de la réalité de la mise en œuvre de la GAR au sein des administrations publiques marocaines. D’abord, nous avons passé en revue le contexte de la mise en œuvre de cette nouvelle approche au niveau international en atterrissant dans de divers pays dans le monde et tirant des leçons qui pourraient nous servir comme modèle dans l’appropriation de cette approche managériale par les administrations marocaines. Ensuite, nous avons étudié notre propre expérience en la matière. Il s’agit d’une réforme participative, pragmatique et progressive qui a été entamée en 2002 avant qu’elle soit officielle par l’adoption de la LOF en 2015 et qui entre en vigueur d’une manière aussi progressive allant jusqu’à l’année 2020. Nos résultats nous permettent de mettre en lumière deux axes relatifs à notre question de recherche.
La conduite de changement
Le modèle de l’entreprise privée adopté dans les années quatre-vingt par des pays tel que la Grand Bretagne a connu un échec. Cela a poussé d’autres pays dans les années quatre-vingt- dix d’opter pour le modèle bureaucratique revisité (néo-wébérien). Cette hybridation dans les modes de fonctionnement a été accompagnée d’une hybridation des valeurs en intégrant la performance aux autres valeurs du secteur public et une hybridation en termes de légitimité des organisations publiques qui devraient être rationnelles ou laisser la place au secteur privé.
Tous ces changements et ces réformes ont un impact sur le manager public qui devrait avoir des qualités managériales pointus lui permettant de mener à bien sa mission de gestion et d’imputabilité.
Par conséquent, des mesures d’accompagnement devraient être mises en place à savoir les incitations et la récompense des résultats, la recherche de managers relevant du secteur privé pour le pilotage des programmes.
La Gestion Axée sur les Résultats n’est pas une réforme purement technique du ministère de l’Economie et des Finances mais c’est une réforme en profondeur pour tout le pays. Elle doit
donc être portée par le politique et comprise par les citoyens et l’opinion publique qui doivent profiter de ses avantages et de ses opportunités à tous les niveaux.
La nouvelle gouvernance suppose l’accomplissement de plusieurs conditions stratégiques, techniques, institutionnelles et humaines.
La mise en place d’un système de pilotage de la performance
L’application du concept de management aux administrations est indissociable de la prise en considération de la performance(Van Dooren et al., 2015). La GAR permet, tout en renforçant l’instrument de la programmation budgétaire triennal glissant, plus de clarté dans les choix stratégiques. Cette démarche exige l’établissement d’objectifs et d’indicateurs permettant de visualiser les résultats attendus.
Mesurer les résultats pour pouvoir distinguer le succès de l’échec. C’est pourquoi la mise en place d’un système de pilotage de la performance (SPP)constitue un outil de gestion d’envergure. Ainsi, l’étude du design des systèmes de pilotage de la performance dans le contexte des administrations publiques marocaines peut contribuer au développement du domaine théorique du pilotage de la performance dans le secteur public.

Youssef RACHID

ET

Mohamed LAHMOUCHI


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